Conceptes pel debat: DEL REFERÈNDUM, per Joan Botella, professor del Departament de Ciència Política i Dret Públic

07/11/2019

La idea de democràcia directa es materialitza en múltiples institucions (participació directa, iniciativa legislativa popular, assemblees ciutadanes, designació dels governants per sorteig, possibilitat de revocació dels càrrecs públics, etc.) però al final la més entenedora, i la que s’ha estès més freqüentment a d’altres esquemes democràtics és la del referèndum: l’aprovació final d’una certa mesura es fa per sufragi universal de tots els ciutadans. L’explicació d’aquest èxit es simple: el referèndum és similar, en la seva materialitat, als processos electorals habituals; és un mecanisme menys costós, en temps i dedicació, que la realització d’assemblees o d’altres processos participatius; i posa de relleu, de manera directament tangible, com és la voluntat sobirana dels ciutadans qui pren les decisions essencials.

És cert que certes dictadures han recorregut a pràctiques referendàries: sense anar més lluny el règim franquista. Però és més just parlar en aquests casos de plebiscits: una mica a la romana, el dictador busca demagògicament que el poble s’expressi a favor seu, passant per damunt de l’existència i de l’opinió de les institucions polítiques, i sense cap de les garanties mínimes d’una consulta democràtica.

És freqüent també que, donat que el referèndum és l’expressió de la voluntat popular, i que el poble no és un conjunt homogeni, sinó una realitat plural i diversa, es facin múltiples referèndums a escala territorial petita en estats que no el practiquen en el pla nacional. És el cas de les grans democràcies federals, com Suïssa o els Estats Units: assemblees ciutadanes en els cantons, o múltiples referèndums locals i estatals, però absoluta exclusió de la pràctica del referèndum a escala nacional. Per què? Per què un referèndum no permet l’expressió correcta de les minories: plantejada una qüestió en termes simples de “sí” o “no”, es perd una multitud de matisos, que poden ser molt importants. Per això, el lloc de discussió i decisió de les opcions fonamentals són les institucions polítiques, que mitjançant un debat detallat poden examinar amb precisió quines són les implicacions de la proposta en qüestió.

Aquesta objecció es critica – demagògicament – com si consistís a dir “que hi ha coses massa complicades per a què les decideixi la gent”. Però no és això: deixant de banda la possibilitat que es recorri al referèndum com una forma d’esquivar la responsabilitat de prendre una decisió política, el recurs al referèndum sempre planteja una qüestió doble: la claredat de la pregunta i la viabilitat d’aplicar la resposta. Deixeu-me posar dos exemples recents i molt importants: Québec i Gran Bretanya.

El 1995, la població del Quebec va ser convocada a respondre aquesta pregunta:

Esteu d’acord amb què Québec pugui arribar a ser sobirà, desprès d’haver fet una oferta formal al Canadà per formar una nova associació econòmica i política, en el marc del projecte de llei sobre el futur del Québec, i de l’acord signat el 12 de juny del 1995?

Redacció complexa, amb tecnicismes i a més sense els termes clau:“independència”, “sortir del país” o similars. Se sabia què voldria dir la resposta a la pregunta, però aclarir el sentit exacte de la pregunta requeria una feinada considerable. En altres paraules: el ciutadà podia conèixer amb exactitud les implicacions de la consulta, però la formulació de la decisió era lluny de ser clara.

Contrasteu, en canvi, amb la pregunta que ha posat en marxa el Brexit:

El Regne Unit hauria de romandre com a membre de la Unió Europea, o abandonar la Unió Europea?

Quan el 2016, els ciutadans britànics van optar per sortir de la Unió Europea, responent aquesta pregunta, estaven donant una resposta clara; però era la pregunta el què era fosc. La pregunta en el referèndum britànic obviava ( per què no s’havia preparat en absolut) les dues qüestions bàsiques que tota proposta política ha de plantejar: això, com es fa, i quant costa?

Els amargs debats britànics de les darreres setmanes han girat en torn d’això: la suposada claredat de la pregunta topava amb la difícil viabilitat de l’aplicació de la resposta: en un món de llaços creuats, d’interessos compartits, de gent amb dobles identitats, etc., com es pot aplicar el resultat del referèndum?

I aquesta problemàtica afecta tota consulta referendària, més enllà de preguntes en torn de la identitat i de la dependència institucional. El referèndum ha de ser l’últim acte d’un llarg i complex procés institucional, en què representants polítics i institucions legislatives hagin examinat a fons diferents qüestions, han optat entre propostes diverses i han arribat a un acord; un acord precís, ampli, detallat, que es sotmet a aprovació final mitjançant el vot popular.

(Atenció: això no vol dir donar-li tot fet a la ciutadania, que es veu forçada a empassar-se, vulgui o no vulgui, la proposta que se li formula. Quan el 2004 el projecte de Constitució europea va descarrilar pel vot en contra dels ciutadans de França i d’Holanda, es va tractar de l’expressió del profund disgust que la proposta havia desvetllat en aquests dos països. Quan el 2006 l’Estatut d’Autonomia de Catalunya va ser aprovat per menys de la meitat del cens electoral, com a conseqüència del llarg i manipulat procés d’elaboració de la norma, el text i l’autoritat dels seus proponents van quedar afeblits: s’obria la porta a la possibilitat, mai considerada fins aquell moment, que el Tribunal Constitucional entrés a examinar la constitucionalitat del text).

Quan tot el treball previ d’elaboració prèvia, de debat i de contrast de propostes es substitueix per una pregunta simple, que no vé precedida per un procés d’anàlisi i elaboració, inevitablement es mobilitzen elements no racionals i la decisió acaba basant-se, exclusivament, en consignes o informacions sensacionalistes, fàcilment manipulables o, fins i tot, simplement falses, com s’ha vist en el cas del referèndum sobre la sortida dels britànics de la Unió Europea.

Un cas apart el constitueixen els referèndums d’autodeterminació. La liquidació dels imperis colonials s’ha fet moltes vegades per la força (i fins i tot per la força armada), però en els últims anys ha estat predominant el recurs al principi de les nacionalitats que Wilson va consagrar fa ara un segle: preguntem a la gent si volen seguir sotmesos o si prefereixen autogovernar-se. Sembla senzill, clar i democràtic, oi?

No tant. En alguns casos la delimitació de la gent cridada a decidir era clara: per exemple, a l’illa de Mayotte o a Timor Oriental; però en altres casos aquesta delimitació prejutjaria el resultat i això ho complicava tot. A Sudan del Sud, el dibuix de la ratlla no es va basar en les identitats ètniques, sinó en la ubicació dels pous de petroli. I en d’altres casos, el propi mecanisme referendari s’ha exclòs, a la vista de la conflictivitat de la delimitació (per exemple, l’exclusió de la població russa en el cas dels països bàltics) o dels determinants interessos polítics (per enquestes d’opinió sabem que l’àmplia majoria de la població era partidària de mantenir la unitat de la Txecoslovàquia federal: les autoritats van evitar curosament convocar un referèndum per ratificar la divisió en dos Estats).

I quan no es pot dibuixar geogràficament la demarcació, per què la línia divisòria travessa barris, carrers, cases o fins i tot el cor de les persones, aleshores el resultat pot ser catastròfic, com va succeir a l’ex-Iugoslàvia o ara mateix a Ucraïna.

La delimitació de qui és la gent concernida té una concreció essencial, aparentment tècnica però sagnantment política: la confecció del cens electoral. Des del 1976 està pendent la realització del referèndum d’autodeterminació a l’antic territori espanyol al Sàhara; la situació està aturada pels desacords en torn de la confecció del cens electoral, sistemàticament bloquejat pel Marroc. I sense cens (des de fa més de 40 anys!) no hi pot haver referèndum, i per tant no hi pot haver independència.

Situacions com aquesta expliquen la importància de la intervenció d’autoritats internacionals en aquests processos. En definitiva, un procés d’autodeterminació requereix que la comunitat internacional accepti la idea que una certa situació de dominació és il·legítima i, per tant, que l’aplicació estricta del dret intern contravindria els principis de les Nacions Unides. Això és el que explica la intervenció de la comunitat internacional: es presenta com a autoritat superior a les dues parts en conflicte, i té dret a fixar regles obligatòries per uns i altres. En alguns casos aquesta intervenció és “soft” però en altres casos pot ser molt més enèrgica, incloent la possibilitat d’una intervenció militar, de major o menor contundència.

Naturalment, una intervenció d’aquesta natura és difícil, està plena de riscos i només s’hi pot recórrer en casos clars i greus, i amb un fort suport de la comunitat internacional. I, per descomptat, està absolutament exclosa en el cas de països democràtics, on per definició existeixen mecanismes ordinaris per a la resolució de conflictes polítics interns.

Abril de 2019